Η ορεινότητα και η νησιωτικότητα ως κριτήρια προσδιορισμού των γεωγραφικών ορίων των ΟΤΑ

(το παρόν κείμενο αποτελεί αναδημοσίευση από τον ιστότοπο https://fantomas.gr/i-oreinotita-kai-i-nisiotikotita-os-kritiria-prosdiorismoy-ton-geografikon-orion-ton-ota/)

Του Αθανασίου Γλαβίνα*

 

Το ελληνικό Σύνταγμα, ως ένα κείμενο συνοπτικό μεν πολύ ουσιαστικό δε, περιέχει συγκεκριμένες και επαρκείς, ως προς το περιεχόμενο τους, διατάξεις σχετικά με τη διαμόρφωση της αυτοδιοικητικής διαίρεσης της χώρας.

Συγκεκριμένα η κατοχύρωση του θεσμού της τοπικής αυτοδιοίκησης στο ελληνικό Σύνταγμα (στο εξής Σ.) βασίζεται στο άρθρο 102 το οποίο και προβλέπει τη λειτουργία οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ στο εξής) δύο βαθμίδων, πρώτου και δευτέρου, οι οποίοι είναι επιφορτισμένοι με τη διαχείριση των τοπικών υποθέσεων. Οι ΟΤΑ απολαμβάνουν επίσης διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια (άρθρο 102 παρ. 2 Σ.) ενώ ασκούν δημόσια εξουσία λόγω των παραχωρημένων αρμοδιοτήτων από την κρατική διοίκηση. Επίσης οι ΟΤΑ είναι επιφορτισμένοι κατ’ αποκλειστικότητα με τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων (άρθρο 102 παρ. 1 εδ. β΄ Σ.). Η αρμοδιότητα αυτή ανήκει λόγω εγγύτητας και γνώσης των ιδιαιτεροτήτων και ειδικών συνθηκών της κάθε περιοχής στους ΟΤΑ καθώς οι τελευταίοι διαθέτουν το τεκμήριο αποτελεσματικότερης αντιμετώπισης των τοπικών ζητημάτων τα οποία συνδέονται στενά με τα συμφέροντα των δημοτών της κάθε περιοχής.

Η εκ τους συντάγματος κατοχυρωμένη αρμοδιότητα των ΟΤΑ για τη διαχείριση των τοπικών υποθέσεων απαιτεί στο πλαίσιο της αποκέντρωσης (άρθρο 101 παρ. 1 Σ.) τη διαίρεση της χώρας σε γεωγραφικές περιοχές. Ειδικότερες ρυθμίσεις ως προς την οργανωτική διάρθρωση των ΟΤΑ περιλαμβάνει το άρθρο 101 παρ. 2 Σ. το οποίο προβλέπει συγκεκριμένα κριτήρια για τη διοικητική διαίρεση της χώρας, δηλαδή τις γεωοικονομικές, κοινωνικές και συγκοινωνιακές συνθήκες (βλ. ΣτΕ 1067/2016, σκ. 9-10). Καθιερώνεται επομένως μέσα από τη διάταξη αυτή υποχρέωση του νομοθέτη να λαμβάνει υπόψιν του τις παραπάνω συνθήκες, που αποτελούν τοπικά δεδομένα με μία έννοια, προτού προβεί σε οριστικές αποφάσεις για τη διαμόρφωση του διοικητικού χάρτη της χώρας, δηλαδή τον τελικό καθορισμό των ορίων, της έκτασης και της έδρας των Δήμων και των Περιφερειών της Χώρας που αποτελούν τις κύριες μορφές δράσης της τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα.

Η σχετική συνταγματική ρύθμιση του άρθρου 101 παρ. 2 Σ. έχει δεσμευτικό χαρακτήρα και δεν αποτελεί απλή κατευθυντήρια διάταξη. Στο πλαίσιο αυτό τεκμαίρεται ότι πέραν της δυνατότητας του κοινού νομοθέτη να μεταβάλει την εκάστοτε διάρθρωση των ΟΤΑ στην ελληνική επικράτεια μέσα από τη σύσταση, συνένωση ή κατάργηση ενός ΟΤΑ, υφίσταται και η προτροπή προς τον διαρκή αναπροσδιορισμό της διοικητικής διαίρεσης της χώρας ενόψει των διαρκώς μεταβαλλόμενων συνθηκών της σύγχρονης εποχής. Προτείνεται μάλιστα η ανά δεκαετία επικαιροποίηση των εδαφικών ορίων των Δήμων ώστε να επιτυγχάνεται η προσαρμογή στα νέα δεδομένα και η διόρθωση ενδεχόμενων «ανορθογραφιών». Απώτερος σκοπός η δημιουργία ομοιογενών ΟΤΑ με κοινά οικονομικά, πληθυσμιακά, κοινωνικά αλλά και μορφολογικά χαρακτηριστικά ώστε να δημιουργείται μία λειτουργική «ανοικτή πόλη».

Εξάλλου, ο νομοθέτης κατά τη διαμόρφωση του διοικητικού χάρτη της χώρας, για τον οποίο διαθέτει ευρύ πεδίο ευχέρειας, έχει επιπλέον υποχρέωση στην περίπτωση των νησιωτικών και ορεινών περιοχών και με βάση την ειδική αναφορά του άρθρου 101 παρ. 4 Σ. να εφαρμόσει διαφορετικά κριτήρια λαμβάνοντας υπόψιν επιμελώς τις ιδιαιτερότητες που χαρακτηρίζουν τις εν λόγω περιοχές και οι οποίες επιβάλλουν, σύμφωνα με το Σύνταγμα, μία ειδική μεταχείριση σε σύγκριση με αστικές και πεδινές περιοχές για την αντιμετώπιση των προβλημάτων που αντιμετωπίζουν και συνεπακόλουθα την καλύτερη ανάπτυξη των περιοχών αυτών. Η τελική στάθμιση και επιλογή του νομοθέτη πρέπει να βασίζεται συνολικά και συνδυαστικά σε όλα τα παραπάνω κριτήρια καθώς ενδεχομένως η παράλειψη ενός εξ αυτών, ιδιαίτερα π.χ. της ορεινότητας μία περιοχής, να δημιουργούσε ζήτημα παραβίασης του Συντάγματος. Χαρακτηριστικό είναι μάλιστα ότι η γεωγραφική ιδιομορφία της χώρας, δηλαδή η νησιωτική και ορεινή διάρθρωση της, αποτέλεσε την αναγκαία συνθήκη, ήδη από την αρχαιότητα, για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων των περιοχών αυτών από τους άμεσα ενδιαφερόμενους κατοίκους και όχι από κατοίκους περιοχών με διαφορετικά χαρακτηριστικά. Η διοικητική διάρθρωση των ΟΤΑ πρέπει να χαρακτηρίζεται από συνοχή υπό τη βάση του παραπάνω πλαισίου κριτηρίων ώστε να είναι πρακτικά εφαρμόσιμη η αποτελεσματική διοίκηση των τοπικών τους υποθέσεων σύμφωνα με τις συνταγματικές διατάξεις.

Η εκάστοτε κοινοβουλευτική πλειοψηφία οφείλει να λαμβάνει υπόψιν της τις συνταγματικές επιταγές ώστε να αποφεύγονται ρυθμίσεις που τίθενται προς ικανοποίηση ιδιοτελών σκοπών και συμφερόντων. Η σημερινή διαμόρφωση των γεωγραφικών ορίων των ΟΤΑ α΄ βαθμού διαθέτει χαρακτηριστικά παραδείγματα νομοθετικής αβλεψίας. Οι μελλοντικές πρωτοβουλίες προς ρύθμιση των σχετικών ζητημάτων χρειάζεται να λάβουν υπόψιν τους περισσότερο τις σχετικές συνταγματικές επιταγές του άρθρου 101 παρ. 4 και 102 του ισχύοντος Συντάγματος.

*O Θανάσης Γλαβίνας είναι Δικηγόρος Θεσσαλονίκης (Μ.Δ.Ε. Συνταγματικού και Ευρωπαϊκού Δικαίου, L.L.M. Bonn) και Υπ. Διδάκτορας στη Νομική Σχολή του Δ.Π.Θ.

 

Ανήκει το Αιγαίο στα ψάρια του;

Του Άλκη Ν. Δερβιτσιώτη*

(το παρόν κείμενο αποτελεί αναδημοσίευση από τον ιστότοπο https://fantomas.gr/anikei-to-aigaio-sta-psaria-toy/)

Όλοι ενθυμούνται το παλαιό «αναρχικό» σύνθημα που, μεταξύ άλλων, τροφοδότησε τη συλλογική συνείδηση με νοητική αφασία. Ανεξαρτήτως του άστοχου ή του εύστοχου της διατύπωσης, η θάλασσα ανήκει (και) στις παράκτιες πολιτείες.

Κατ’ αυτόν τον τρόπο το Αιγαίο, όπως και κάθε άλλη θαλάσσια περιοχή, ρυθμίζεται από το εσωτερικό δημόσιο δίκαιο και το διεθνές δίκαιο. Είναι κοινός τόπος, τουλάχιστον στους νομικούς ότι η έννοια της επικράτειας ή χώρας δεν περιλαμβάνει μόνο την ξηρά αλλά και τον εναέριο χώρο και τα θαλάσσια χωρικά ύδατα. Τα δύο τελευταία στοιχεία νοούνται ως προέκταση του εδάφους με τρόπο ώστε να συναποτελούν με αυτό την εν γένει εδαφική έκταση (territorium) της πολιτείας. Η πολιτεία εντός της ανωτέρω έκτασης ασκεί καταρχάς αποκλειστική εξουσία. Υπό την ανωτέρω εκδοχή τα όρια της χώρας συμπίπτουν με τα όρια ισχύος των επιταγών της πολιτείας. Στην έννοια της χώρας περιλαμβάνονται επίσης το υπέδαφος και οι υδάτινες επιφάνειες (λίμνες και ποταμοί). Ως θαλάσσια χωρικά ύδατα εννοούνται τα εσωτερικά θαλάσσια ύδατα, η αιγιαλίτιδα ζώνη καθώς και η υφαλοκρηπίδα.

Στα αξιοσημείωτα περιλαμβάνεται ότι η πολιτεία, αντίθετα προς τα φυσικά πρόσωπα, δεν έχει σχέση κυριότητας προς τη χώρα (domicilium) αλλά σχέση κυριαρχίας (dominium και imperium). Με άλλες λέξεις η πολιτειακή εξουσία δεν εξαρτάται καταρχάς από άλλη εξουσία τόσο κατά τη γένεσή της όσο και κατά τη διάρκεια της άσκησής της και, ότι όλες οι άλλες μορφές εξουσίας που εμφανίζονται εντός του κράτους, υπάρχουν και ασκούνται γιατί τις θεσπίζει αυτή.

Ο πρωτογενής χαρακτήρας της πολιτειακής εξουσίας περιλαμβάνει τη δυνατότητα να παράγονται επιταγές και να εξαναγκάζονται οι αποδέκτες των επιταγών να συμμορφώνονται προς το περιεχόμενό τους. Αυτό το θεσμικό μονοπώλιο προς εξαναγκασμό που διαθέτει η πολιτεία νοείται ως εξωτερική κυριαρχία και ως εσωτερική κυριαρχία. Η εξωτερική κυριαρχία σημαίνει την ικανότητα της πολιτείας να αποτρέπει την άσκηση κυριαρχικών πράξεων άλλων πολιτειών στη δική της επικράτεια.  Η εσωτερική κυριαρχία σημαίνει, ότι η πολιτεία δεν δεσμεύεται από άλλο εσωτερικό φορέα εξουσίας.

Στα θαλάσσια χωρικά ύδατα -όπως άλλωστε και στην αποκλειστική οικονομική ζώνη (ΑΟΖ)- διενεργούνται πράξεις, οι οποίες διέπονται από το δίκαιο της πολιτείας, περιλαμβανομένης της πράξης της αλίευσης.

Σε εφαρμογή των ανωτέρω επισημάνσεων ο προγενέστερος, της μεταρρύθμισης του 2019, Ποινικός Κώδικας τυποποιούσε σε δύο άρθρα του τα σχετικά με την αλιεία εγκλήματα.

Επρόκειτο για τα άρθρα 400 και 401 ΠΚ, οι διατάξεις των οποίων ρύθμιζαν την παράνομη αλιεία και την παράνομη αλιεία από αλλοδαπό. Ειδικότερα, η διάταξη του άρθρου 400 ΠΚ προέβλεπε ότι: «όποιος ψαρεύει σε ύδατα όπου άλλος έχει το δικαίωμα της αλιείας, χωρίς την άδειά του, τιμωρείται με χρηματική ποινή ή φυλάκιση μέχρι έξι μηνών». Η διάταξη του άρθρου 401 ΠΚ όριζε ότι: «αλλοδαπός που ψαρεύει χωρίς δικαίωμα στην αιγιαλίτιδα ζώνη του ελληνικού κράτους τιμωρείται με χρηματική ποινή ή  με φυλάκιση μέχρι έξι μηνών».

Τις ανωτέρω διατάξεις κατάργησε η πλειοψηφία της Βουλής λίγο πριν τις εκλογές του 2019. Η πρόσφατη τροποποίηση του Ποινικού Κώδικα αποκατέστησε τα πράγματα στην πρότερη κατάσταση, καθώς το θέμα δεν είναι μόνο η παράνομη αλιεία που τελείται από τον οιονδήποτε, συνεπώς και από Έλληνες πολίτες, αλλά η αλιεία στα θαλάσσια χωρικά ύδατα που τελείται από αλλοδαπούς. Διαχρονικά, η θεωρία του ποινικού δικαίου αλλά και η νομολογία των ποινικών δικαστηρίων υποστηρίζουν -ορθώς- ότι η αλιεία στα χωρικά ύδατα είναι δικαίωμα μόνο των πολιτών, οι οποίοι μόνο ως ηθικοί αυτουργοί ή συνεργοί μπορούσαν να παραβιάσουν τη διάταξη του άρθρου 401 Ποινικού Κώδικα.

Η διάταξη αυτή ήταν η νομική απόρροια της κυριαρχικής εξουσίας της παράκτιας πολιτείας εντός των θαλάσσιων χωρικών υδάτων της. Η κατάργησή της το 2019 δημιούργησε νομικό κενό, το οποίο έσπευσαν να εκμεταλλευθούν αλιείς προερχόμενοι από την Τουρκία, οι οποίοι δεν περιορίσθηκαν στα διεθνή ύδατα αλλά αμφισβήτησαν εμπράκτως την Ελληνική κυριαρχία. Συγχρόνως, οι χρησιμοποιηθείσες μέθοδοι αλιείας αντιπαρατέθηκαν με τους κανόνες του ευρωπαϊκού δικαίου σχετικά με την προστασία του θαλασσίου περιβάλλοντος και την αρχή της αειφορίας.

Την αφαίρεση των διατάξεων των άρθρων 400 και 401 ΠΚ από το ποινικό οπλοστάσιο της χώρας αντιμετώπισε η τελευταία τροποποίηση του Ποινικού Κώδικα (ν.4855/2021). Συγκεκριμένα, η διάταξη του άρθρου 398 ΠΚ ορίζει ότι: «όποιος ασκεί αλιευτική δραστηριότητα με σκάφος ή άλλο πλωτό μέσο, που φέρει σημαία τρίτης χώρας, χωρίς την προβλεπόμενη κατά τις οικείες διατάξεις άδεια της αρμόδιας αρχής, εντός της αιγιαλίτιδας ζώνης και των εσωτερικών υδάτων της Ελληνικής Επικράτειας, τιμωρείται με φυλάκιση».

Με τη νέα διάταξη παύει να αιωρείται η υποψία της δημιουργίας συνθηκών για «Πρέσπες στο Αιγαίο».

Εν κατακλείδι η νέα ρύθμιση του άρθρου 398 ΠΚ δείχνει να απαντά στο ερώτημα «ποιος αλιεύει τα ψάρια στο Αιγαίο», το οποίο ούτε εξυπνακισμός, ούτε ευφυολόγημα είναι αλλά πρακτική συνέπεια της πολιτειακής κυριαρχίας.

 
H ανάδειξη της κομματικής ηγεσίας

Του Άλκη Ν. Δερβιτσιώτη*

(το παρόν κείμενο αποτελεί αναδημοσίευση από την ιστοσελίδα: https://fantomas.gr/h-anadeixi-tis-kommatikis-igesias/)

Έχει παρέλθει αρκετό χρονικό διάστημα από τότε που ο Ζαν Ζακ Ρουσσώ έγραψε ότι «στην καλά διοικούμενη πολιτεία ο καθένας σπεύδει στις (λαϊκές) συνελεύσεις· στις κακοδιοικούμενες κανείς δεν θέλει να πάει, αφού κανείς δεν ενδιαφέρεται για όσα διαμείβονται σε αυτές». Βεβαίως ο πολίτης της Γενεύης Ρουσσώ μάλλον απέκλινε των άλλων διανοητών της εποχής του καθώς ήταν στοχαστής στην υπηρεσία της δημοκρατίας, με τρόπο ώστε οι παρατηρήσεις του να αξιοποιούνται έως τις ημέρες μας.

Σήμερα, εκτός των περιπτώσεων, κατά τις οποίες το εκλογικό σώμα ασκεί τις αρμοδιότητές του για να εκλέξει αντιπροσώπους στην εθνική και ευρωπαϊκή Βουλή, τα όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης α΄ και β΄ βαθμού, καθώς και να αποφασίσει σε δημοψήφισμα, σημαντικό τμήμα της δράσης των πολιτών αφορά στα πολιτικά κόμματα.

Ας μου επιτραπεί να υπενθυμίσω ότι το άρθρο 29 του ισχύοντος Συντάγματος κατοχυρώνει το δικαίωμα των Ελλήνων πολιτών να ιδρύουν, να συμμετέχουν, να αποχωρούν ή να αρνούνται να συμπράξουν σε πολιτικό κόμμα, η οργάνωση και η δράση του οποίου οφείλει να εξυπηρετεί την ελεύθερη λειτουργία του δημοκρατικού πολιτεύματος. Το πολιτικό κόμμα είναι ιδιαίτερη μορφή ένωσης πολιτών με διαρκή χαρακτήρα και έχουσα σκοπό την απόκτηση πλειοψηφίας στο εκλογικό σώμα και στο αντιπροσωπευτικό όργανο-Βουλή προκειμένου να συμμετέχει ή να ασκήσει αυτοτελώς την πολιτειακή εξουσία.

Η διάταξη του άρθρου 29 του ισχύοντος Συντάγματος κατοχυρώνει επίσης την αρχή του πολυκομματισμού ως θεμελιώδη αρχή του δημοκρατικού πολιτεύματος. Απλούστερα διατυπωμένη η αρχή του πολυκομματισμού επιβάλλει την ύπαρξη δύο τουλάχιστον πολιτικών κομμάτων, τα οποία είναι οργανικά και οργανωτικά ανεξάρτητα μεταξύ τους. Συγχρόνως η αρχή του πολυκομματισμού συνυφασμένη διαλεκτικά με την δημοκρατική αρχή καθιστά την αμοιβαία ανεξαρτησία των κομμάτων  αναγκαία προϋπόθεση, για τη συνολική λειτουργία του πολιτεύματος.

Η ανωτέρω διαπίστωση είναι σχεδόν ταυτόσημη με το συνταγματικώς αυτονόητο, καθώς το πολιτικό κόμμα ως συλλογικός θεσμός με διακριτή πολιτική ταυτότητα καλείται να διαμορφώσει ιδέες και πρόγραμμα διακυβέρνησης της χώρας. Η παραγωγή ιδεών, θέσεων και προτάσεων είναι απότοκη της αυτοτελούς συλλογικής οργάνωσης του κόμματος, το οποίο εκπληρώνει τη συνταγματική του αποστολή του μόνο όταν συμβάλλει στη δημοκρατική αντιμετώπιση των πολιτειακών ζητημάτων.

Με άλλες λέξεις, τα πολιτικά κόμματα είναι ιμάντες μεταφοράς των συνολικών λαϊκών προβλημάτων στα πολιτειακά όργανα καθώς και πλατφόρμες πρωτογενούς συλλογικού προβληματισμού για την επίλυσή τους.

Η εσωκομματική λειτουργία οφείλει να είναι δημοκρατική, αν και κατά το παρελθόν έχουν υπάρξει προσωποπαγή κόμματα. Η εσωκομματική δημοκρατία διαμορφώνει αρχές και αξίες που με τη σειρά τους εμπλουτίζουν τη συλλογική συνείδηση, πριν να μετουσιωθούν σε πολιτική πλειοψηφία.

Αναγνωρίζεται επίσης ως συνταγματικά θεμιτή η επιδίωξη των πολιτικών κομμάτων να αποκτήσουν ή να διατηρήσουν την πολιτειακή εξουσία και την πολιτική κυριαρχία είτε αυτοτελώς είτε συμμαχώντας στο πλαίσιο των διερευνητικών εντολών, είτε μέσου κοινής εκλογικής καθόδου.

Από τις πλέον κρίσιμες στιγμές, οι οποίες έχουν επίπτωση στη λειτουργία του δημοκρατικού πολιτεύματος, είναι η διαδικασία εκλογής της κομματικής ηγεσίας. Πρόκειται για συλλογική λειτουργία, η οποία όμως αφορά στα μέλη και υπό προϋποθέσεις στους φίλους, του πολιτικού κόμματος.

Η ανάδειξη του ηγέτη, ο οποίος θα συμπυκνώνει τον κομματικό λόγο και θα προσδώσει σε αυτόν τα δικά του ιδιαίτερα χαρακτηριστικά είναι υπόθεση πρωτίστως των μελών του συγκεκριμένου κόμματος και όχι υπόθεση της κοινωνίας ή του εθνικού ακροατηρίου.

Η αναζήτηση συμμαχιών είναι θεμιτή ενόψει των διερευνητικών εντολών αλλά η παρέμβαση για τη διαμόρφωση «καλόβολης» ή πρόθυμης ηγεσίας είναι αθέμιτη. Η συνταγματική τάξη παρέχει τις θεσμικές δυνατότητες για την κυβερνητική σύγκλιση των πολιτικών κομμάτων αλλά δεν μεριμνά για τη συμμετοχή των μελών άλλων κομμάτων στην διαδικασία εκλογής αρχηγού άλλου κόμματος. Σε κάθε περίπτωση κάθε πολιτικό κόμμα διαθέτει το δικαίωμα της συλλογικής αυτοπραγμάτωσης, όπως αυτό εννοείται στην ελευθερία της κομματικής συνένωσης. Άλλως, θα πρόκειται για κόμματα, τα οποία θα αποτελούν την πλουραλιστική μορφή ενός ενιαίου κόμματος.

Ο κ. Άλκης Ν. Δερβιτσιώτης είναι Καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου στη Νομική Σχολή του Δημοκρίτειου Πανεπιστημίου Θράκης.